新《土地管理法实施条例》（以下简称条例）于2021年4月21日国务院第132次常务会议修订通过，已于9月1日起施行。条例有何新变化，我们将如何适应？现谈谈个人的理解，与大家共同交流。

一、立法宗旨更精准

《条例》在立法上更精准体现了对耕地的用途管制，贯彻了党中央国务院对严控耕地“非农化”“非粮化”的决策部署。

《条例》今年4月国务院常务会即已通过，按常规，通过不久，国务院总理就会签发颁布，而直到7月2日，李克强总理才签发。为啥要用将近3个月时间才签发呢？主要是在讨论通过条例时，国务院常务会议要求贯彻落实党中央国务院对严控耕地“非农化”“非粮化”的决策部署，要求在国务院常务会上原则通过后，将以上内容贯穿在新《条例》中，再进一步完善后再签发。新《土地管理法》、旧《条例》和新《条例》草案，均是将控制农用地转为建设用地作为用途管制的核心和重点，而对农用地中的耕地转为林地、草地、园地缺乏约束机制。新《条例》在完善中，对于谁是“耕地非农化”的监管主体不存在较大争议，而对“耕地非粮化”的监管主体和管理到位程度争议了相当长时间，一种观点认为，这主要属农业结构调整中的问题，应由农村农业部门实施监管，自然资源部门只对三大类用地实施监管，严控农用地转为建设用地；另一种观点认为，自然资源部门是实施全国土地统一管理的部门，理应承担监管责任。第三种观点，原则同意严控耕地“非农化”，但对耕地非粮化问题持适度谨慎的观点，认为如果过严了，将影响农业结构调整、农民增收和乡村振兴。最终博弈的结果，主要集中体现在第十二条和第五十一条，即：对耕地实行特殊保护，严守耕地红线，严格耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，建立耕地保护补偿制度，对非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，在原只作禁止性规定外，在处罚上予以明确规定，且处以高额罚款和责令改正。其监管和执法主体为自然资源部门。

由此可见，自然资源部门在保护耕地，特别是保护永久基本农田上的责任越来越重大，监管更具体、难度更大。

二、压实了县级人民政府及自然资源部门的责任

与原《条例》相比，多数地方明确了县级以上人民政府或者县级以上自然资源部门的职责，与《土地管理法》规定一致了，解决了长期困扰的只有“市、县人民政府”或“市、县人民政府自然资源主管部门”职责问题，压实了责任，有利于市辖区人民政府或市辖区自然资源部门开展工作。如征地的组织实施主体，新旧《土地管理法》明确规定县级以上人民政府组织实施，而原《条例》则规定市、县人民政府及其主管部门。由于有这一规定，导致部、省厅相关文件规定均在市、县层面，剥夺了市辖区人民政府及其主管部门的权力，使在征地拆迁及行政复议、行政诉讼中的主体地位十分被动和尴尬。

《条例》规定属于市、县人民政府及其自然资源部门，而不属于市辖区政府和自然资源部门的规定主要有：农用地转用方案的拟定、批准、组织实施；国有建设用地出让；集体经营性建设用地出让、出租方案的审查、合同备案。

将责任压实在基层后，责任更大，这就要求我们的业务技能要更进一步提高。

三、细化了土地征收程序

新《条例》对《土地管理法》规定的土地征收程序进行了细化规定。主要包括：（1）不少于10个工作日发布土地征收预公告；（2）开展土地现状调查和社会稳定风险评估；（3）组织编制征地补偿安置方案，并进行公告和听证，公告时间不少于30日；（4）签订征地补偿安置协议，对个别难以达成征地安置协议的，在申请征收土地时如实说明；（5）申请土地征收审批；（6）土地征收经依法批准后在15个工作日内发布土地征收公告，对个别未达成征地补偿协议的作出征地补偿安置决定；（7）实施土地征收；（8）对阻扰土地征收，责令限期交出土地；拒不交出的，依法申请法院强制执行。

这与以前的土地征收程序是倒置的，要求在批准和实施前做好坚实的前期准备工作。而如何进行风险评估，有待于自然资源部出台《土地征收社会稳定风险评估办法》（可仿照国家发改委2012年出台的《重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》）。在实施强拆时，需要作出2个决定，如何应对2个具体行政行为的行政复议和行政诉讼，需要在实践中进一步探讨，需与司法部门和法院达成共识，否则，累诉问题无法解套，势必影响强拆的顺利进行，所耗费的时间会很长，人力将更多。

四、先行用地的法律地位仍然没有明确，将给重大项目用地先行启动带来影响

新《条例》只规定了抢险救灾、疫情防控等急需的特殊用地可以先行用地。而对重大项目的先行用地仍然没有在法规上予以明确，如果省厅、自然资源部批准重大项目的先行用地，存在着法律法规障碍，法律没有赋予这个先行用地批准权，在行政复议和行政诉讼中，必败无疑。同时，由于没有法律法规支撑，在项目先行用地的征地拆迁中，行政行为相对人拒绝配合征地拆迁，特别是以批文无效为由，拒绝征地和搬迁，将导致征地拆迁无法进行，无法及时保障重大项目的用地。

因此，在我们做过细工作的同时，需要司法部对重大项目先行用地批准问题作进一步的法规司法解释。

五、在对临时用地批准权问题上存在争议

《土地管理法》和新《条例》均规定，临时用地批准权为自然资源部门。在深化改革中，个别地方将其批准权划归行政审批局，这有违法律法规的规定。在卫片执法和行政复议、行政诉讼中的行政主体资格审查，均要求批准的行政主体资格为自然资源部门。一旦行政行为相对人提起行政复议、行政诉讼，行政审批局的审批将无效。

这需要各级形成统一认识，最高人民法院或全国人大常委会应根据改革需要，对此种情况作进一步的司法解释，使其具有合法性。

六、准确理解条例第五十一条的规定

《条例》第五十一条规定“违反《土地管理法》第三十七条的规定，非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，按占用面积处耕地开垦费2倍以上5倍以下的罚款；破坏种植条件的，依照《土地管理法》第七十五条的规定处罚。”这条的立法本意是对破坏永久基本农田的特别处罚，而不是简单地从词语中理解执行，只要在永久基本农田种果木或者从事破坏耕作层的养殖活动，均应按此条款进行处罚。

以上只是从立法本意上理解执行，但面对行政相对人的行政复议、行政诉讼将面临一定的法律障碍，如果行政相对人挖塘养泥鳅、黄鳝等水产养殖，是否触犯该条款，行政相对人将会以法无禁止即可为，不能扩大法律条款外延运用法律为由，拒绝行政处罚，将提起行政复议、行政诉讼。

因此，司法部或全国人大常务会、最高人民人民法院应根据立法本意，对此条款的“养鱼”作司法解释，按“挖塘从事破坏耕作层的水产养殖”解释。同时，对种植林果业的，法规规定是责令改正，并处罚罚款，如果当事人不改正，只接受罚款处罚，果木仍然在永久基本农田上种植，其违法状态将仍然存在，永久基本农田的保护目的仍然达不到，因此，有必要在各省的《实施办法》予以补充完善。

在现实中，在永久基本农田发展果木或挖塘养鱼问题普遍存在，如何处理呢？根据法不溯及以往的原则，对2021年9月1日前的此种违法行为不能追究其违法责任，只有劝导、引导其退出永久基本农田，对2021年9月1日后发生的此种违法行为，要严格依法查处。

七、做好集体经营性建设用地入市的准备

新的《条例》在《土地管理法》关于集体经营性建设用地入市规定的基础上，进一步明确入市交易规则，规定其主体为所有者，而由于长期在村委会、集体经济组织建设上侧重于政权建设，而在复合型和具有市场经济能力上尚存在较大差距，给此项工作推进带来了较大难度。建议组织部门、民政部门在村、组建设上进一步提供组织、人才支撑，强化村民自治能力，使村委会、集体经济组织真正能履行特别法人的主体资格。自然资源部门和区、镇人民政府要加强此项工作的指导。短期内，建议采用由村委会、集体经济组织委托给上级组织或者委托给股份合作社经营，解决村委会和集体经济组织能力有限问题。

八、长牙齿的行政执法加大了执法力度和难度

根据《土地管理法》处罚规定细化的新《条例》处罚规定，对各项处罚都提高了处罚额度或强度，仅非法占地的处罚罚款就由原来的每平方米罚款为30元以下，变化为最低标准为每平方米100元，最高1000元，意味着非法占用土地一亩最高可能被罚60余万元，真正体现了要罚就罚得“倾家荡产”的倾向，罚款不再是“隔靴搔痒”，在罚款处罚上长出了“可伤人的牙齿”。虽然强度加大了，但必将带来执法难度的加大，如何平衡《行政处罚法》教育和处罚相结合，柔性执法问题，是摆在自然资源部门的新课题。

作为《土地管理法》和新《条例》的执法主体的自然资源部门和农业农村部门，要加大对自然人、法人和其他组织的“一法一例”宣传力度，让新法律、新法规深入人心，从根本上、从意识上畏惧法律权威、主观上自觉遵守法律法规。其次，要加大巡查力度，对违法行为做到早发现、早制止，处理在萌芽状态，减少违法者的违法成本和对高额行政处罚的抗拒。再次，加强行政执法队伍建设，特别是在“乡镇改革后半篇”中，组建过硬的综合执法队伍，同时，在执法保障上予以各级执法机构和队伍倾斜。

九、要加快构建国土空间规划管理制度

新的《条例》在《土地管理法》关于国土空间规划体系和编制要求的基础上，用“国土空间规划”取代原来的“土地利用总体规划”，明确了国土空间规划的效力和内容，规定国土空间规划应当统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，这是党中央作出的重大决策部署，是新时代的新要求，我们必须尽快落实、加快构建国土空间规划，否则，各项建设无从开展。

在构建国土空间规划上需处理好以下几个问题：一是要充分论证城镇开发边界，争取上级支持。由于我市、我区的历史原因，在一般人看来属于五、六线的塌陷城市，要扩大城镇边界，争取到有限的建设规划指标难度很大，必须找出充分的理由、依据支撑，否则，城镇边界将受困于现状。二是处理好耕地与永久基本农田的关系。由于我市、我区地处丘陵地区，耕地成破碎散装分布，且耕地量和可再开发利用后备资源枯竭，要实现既要保建设发展，又要保足耕地量和永久基本农田量，难度特别大，需要按一定的模型予以论证后划定。三是处理好林地量和耕地保有量的关系。由于历史原因，林地与耕地在统计口径上存在较大差异，要按照“三调”数据来划定国土空间规划矛盾较大，需要争取上级根据实际情况予以支持和考虑。四是处理好宅基地农用地转用指标问题。新的《条例》将“宅基地管理”单列一节，对宅基地布局和建设用地指标安排作出明确规定，要求县级以上地方人民政府应当按照国家规定安排建设用地指标，合理保障本行政区域内农村村民宅基地需求，乡（镇）、县、市国土空间规划和村庄规划应当科学划定宅基地范围，保障集体经济组织成员法律赋予的宅基地使用权，使“户有所居”。

十、有待进一步完善的规定

一是自然资源部要进一步完善耕地保护补偿制度的具体办法和耕地保护补偿实施步骤，以及征收土地的社会稳定风险评估办法。

二是省人大常委会在修订《实施办法》时需完善对建设项目业主不按规定将所占耕地耕作层的土壤利用的处罚或处理规定。

三是省级要制定《征地补偿安置协议》的示范文本、农转非的计算办法、补偿青苗费所需的年产值的调整办法。

四是省自然资源部门和财政部门要联合研究制定没收非法转让或者非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的管理、处置办法（因这些新建的建筑物和其他设施基本上是“半拉子”工程，不能形成资产，按原《没收处置办法》无法移交和处置）。

（作者：区自然资源局党组书记、局长）