近年来，随着服务型政府建设深入推进，乡镇政府承担的具体性工作越来越多，责任不断加码，财权与事权不对等现象日益突出，迫切需要进一步对区乡财税体制进行调整，理顺区乡财政分配关系，从而充分调动乡镇当家理财、发展经济、培植财源、招商引资、组织收入的积极性，激发乡镇自我发展动力，健全乡镇自行规范、管理的能力和激励约束机制，推动、保障区域经济和区乡财政持续稳定发展和良性运行。

一、区乡财税体制历史变革

我区区乡财税调制演变大致经历了五个阶段：一是在乡镇财政成立初期，基本实行统收统支的财税体制，乡镇收入全部上缴区级财政，乡镇支出由级区财政全额下拨，这段时间由于乡镇财政不规范，不能全面履行其职能职责，乡镇财政在本质上相当于区级财政的报账单位。二是1994年实行分税制改革，为了提高乡镇征收税收的积极性，我区对乡镇实行“分灶吃饭”模式，即由区级政府根据各乡镇经济水平发展实际情况，核定每个乡镇每年需上缴区级财政税收金额，超收部分由乡镇自行支配，此举调动了乡镇政府当家理财的积极性，乡镇自我发展能力显着增强，凤凰乡建立起了乡镇金库。三是2007年左右，由于各乡镇所处地理位置、经济发展程度等差异，乡镇间收入差距越来越大，部分乡镇出现运转困难，几乎需要“举债度日”，为此种现象，区政府再次对区乡财税体制进行调整，将“分灶吃饭”模式变更为“划分收入、核定基数、定额上解（补助）、超收分成”，此项改革，在一定程度上增加了区级财政实力，使区级财政有了富裕财力去保障经济落后地区乡镇基本支出。四是2012年左右，随着社会经济快速发展，我区税收收入增速加快，如凤凰等大镇每年税收分成达千万元以上，而部分偏远地区乡镇还在保运转红线上挣扎，鉴于此种情况，我区再次对区乡财税体制进了调整，乡镇不再参与税收分成，所有乡镇参照区级部门预算口径进行财力保障。五是新《预算法》实施以来，区政府将乡镇作为部门来进行预算管理，各乡镇编制本级预算、决算草案，向本级人民代表大会作关于本级预算草案的报告，组织本级预算的执行。2020年在正常保障人员工资、机构运转之外再向乡镇倾斜财力2100余万元，提升了乡镇财政公共服务水平和保障能力。

二、现行区乡财税体制存在的问题

经过多次调整、完善，现行区乡财税管理体制在促进乡镇经济发展，壮大乡镇财力，确保当地社会稳定等方面起到了积极作用，但也存在一些问题。

（一）“三保”压力增大。我区属于典型老工业城区，加之新冠疫情、减税降费、企业迁出等因素的影响，收入形势严峻，保运转压力增大。经测算，我区2019年人均可支配财力仅为10.6万元，在全市各区县中处于最低水平，较全市平均人均可支配财力少约3万元。近年来，“三保”支出总量不断攀升，2020年“三保”支出同比增长2%，我区现有财力在保障工资和运转后，保障基本民生稍显压力。

（二）财权与事权相匹配程度不高。随着脱贫攻坚、“三创联动”等工作深入推进，许多原本应由部门承担的工作不断下划，“上面千条线，下面一根针”成了乡镇工作的真实写照，乡镇实际可自主支配财力除了运转经费外，专项工作经费等均需向上级部门申请，财权与事权难以统一。

（三）乡镇财政管理仍然较为薄弱。部分乡镇仍存在预算管理不够规范的问题，财政资金管理绩效仍然不高，乡镇财政对单位和部门的收支预算执行监管普遍不力，财政预算管理作用发挥不够明显。部分乡镇、村级债务规模较大，已成为财政潜在风险隐患。

三、深化区乡财税体制改革建议

乡镇财税管理体制要适应并且服务于乡镇政府职能定位和事权履行，而目前政府职能也逐步定位到“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”方面，作为最基层的政府，乡镇政府最重要的职能无疑是社会管理与公共服务两个方面。因此建议：以加强乡镇社会管理与公共服务为着力点，围绕建设公共服务型政府与公共财政体制的总体要求，进一步调整完善区乡财政管理体制，逐步建立权责清晰、财力协调、区域均衡的区乡财政关系，充分调动基层发展经济、培植税源和加强收支管理的积极性，推进城乡基本公共服务均等化，助推乡镇向服务型政府转变。

（一）坚持财权和事权相匹配，增强财政基本保障能力。党的十九届四中全会提出：“优化政府间事权和财权划分，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度”。按照这一要求，区乡镇财税体制改革要围绕有利于服务乡镇政府履行社会管理和公共服务职能，进一步理顺区乡财政体制，明确乡镇与部门职责、乡镇与村社区职责，合理划分区乡财政事权、财权，规范乡镇财政收支行为，确保乡镇财权与事权相统一。

（二）加强财政资金监管，强化乡镇财政职能。乡镇作为最基层的一级政府，是农村工作的第一线，国家的各项惠民惠农政策要落实到家家户户，均离不开乡镇的履职尽责。因此，要进一步健全和强化乡镇财政职能，加强财政性资金监管，建立完善“乡财区管”、“村财乡管区监督”制度，强化资金监管职能、服务发展职能，确保资金安全有效运行。

（三）优化财政支出结构，推进公共服务均等化。一是进一步细化乡镇转移支付因素测算体系，缩小不同乡镇可支配人均财力差距，加快推进基本公共服务均等化，确保各乡镇基本公共服务水平不因经济发展差距而有明显差距。二是对于经济发展水平比较好、潜力比较大的乡镇，通过建立专项激励资金、土地出让收益分成等机制，赋予其较大的自主权，充分调动其发展经济的积极性。三是进一步加强预算资金管理，优化财政支出结构，通过把存量资金和新增财力重点安排在招商引资、项目建设、重点园区建设、城镇化建设、“六稳”“六保”和“三农”工作上，不断巩固和提高推进城乡一体化的财力保障水平。

（作者：区财政局党组书记、局长）