在我国城镇化已经进入“高质量发展”的“下半场”时间段, 促进土地利用结构和布局的优化,推动城乡统筹发展,缓解经济发展和耕地保护之间矛盾，城乡建设用地增减挂钩项目是最重要的举措之一。而这一政策是否能落实落地、是否得到群众的认可、是否能达到多赢的结果，笔者对何市镇正在推进的挂钩项目作为案例进行了分析。

何市镇是beat365下载唯一官方网_365bet官方_你们的365还进得去吗区2018年深化城乡建设用地增减挂钩试点项目（一项目区）三个试点镇之一，经过一年多的推动，6个村级项目区已完成拆旧复耕点、321户群众的42043平方米房屋已完成主体建设，另有约6个建新聚居点140户群众强烈要求尽快启动实施。整个项目推动过程中，从群众认可参与度、镇村协调工作难度、中标作业公司盈利预判、结余挂钩指标产出上看，达到了多方共赢的局面。

一、政策优厚，群众有甜头，参与群众经济效益分析

参与群众经济效益中的收益主要包括：参与群众在拆除原有房屋时，将按补偿标准获得相应的经济补偿，还有参与项目奖励资金、过渡安置费等。同时，拆旧复垦的土地将交还组集体重新分配，在一定程度上增加了集体土地面积和农民土地收益。

参与群众经济效益中的成本主要为建新区建房成本。 

 从表一中可以看出，参与群众户均建设新房面积为130.97平方米（含附属用房），拆旧各类补偿奖励为户均76477.88元，新房建设户均总价为155944.06元。

从建房质量上来看,建新点勘察、规划、设计、施工图审查均由有资质的第三方公司编制，并且由镇政府统一聘请监理单位和甲方代表，尽最大努力确保房屋质量标准只高不低，且上述费用不由群众承担，最大程度减轻群众负担。从房屋建设总价来看，据统计，修建90平方米户型的群众品迭各类补偿奖励资金，户均净支出约6.1万元；修建120平米户型的群众品迭后，户均净支出约8.8万元；修建150平米户型的群众品迭后，户均净支出约11万元。综合起来，户均净支出约8万元就可建起一套131平米的新房。从房屋建设单价来计算，何市镇6个点位新房建设单价为1190.64元/平方米，如若品迭各类补偿奖励资金，建房单价仅为606.73元/平方米。与群众自建房相比，不管是移点新建还是原址改建，按照相关法律法规，原房都必须由农户自己无条件拆除，没有拆旧补助、补偿或奖励资金。与何市镇商品房开发小区兴盛家园的销售单价3000元/平米相比，不管是品迭前的1190.64元/平米还是品迭后的606.73元/平米价格无疑有很强吸引力。因此，从参与群众经济效益分析上来看，挂钩项目有先天的政策优势，而从实际工作中的群众参与积极性也印证了这一点。

二、盘活资源，政府有劲头，政府经济效益分析

按挂钩项目操作模式和责任分工，政府经济效益主要分为区政府经济效益和镇政府经济效益。

（一）区政府经济效益分析

区政府经济效益中的收益主要包括：一是取得挂钩周转结余指标收益。当前beat365下载唯一官方网_365bet官方_你们的365还进得去吗正处于建设“两园两城两区”的关键时期，土地指标显得尤为珍贵，如牛佛重装产业园、科教新区、绿色装配式建筑生产基地等重大项目落实落地过程中土地要素保障是重要的先决条件之一，同时，通过交易挂钩周转指标也可以直接获得资金收入。二是通过挂钩项目促动土地整理和群众聚居，不仅为乡村振兴不同类型示范点打下基础，也避免今后政府在挂钩项目复垦地块上的拆迁补偿支出。

区政府经济效益中的支出主要包括：一是回购挂钩指标。根据《beat365下载唯一官方网_365bet官方_你们的365还进得去吗区2018年深化城乡建设用地增减挂钩试点项目（一项目区）招商合同》约定“指标结余率70%以内面积部分按中标回购单价支付，指标结余率70%以上面积部分按中标回购单价的50%支付；回购单价为21.98万元/亩”，可以计算出回购挂钩指标支出金额。二是建新点基础设施配套。按各个点位基础设施配套投入标准，可计算出相应支出金额。

（二）镇政府经济效益分析

镇政府经济效益中的收益主要包括：一是工作经费收益。按照《自贡市人民政府<印发自贡市深化城乡建设用地增减挂钩试点实施办法>的通知》（自府函〔2014〕106号）文件精神，乡镇、村、组工作经费0.3万元/亩。二是挂钩指标收益。按照《四川省自然资源厅关于印发<四川省城乡建设用地增减挂钩管理工作技术指引（2019试行版）>的通知》（川自然资发〔2019〕70号）文件精神，乡镇将获得30%挂钩指标用于支持乡镇建设发展。

镇政府经济效益中的支出主要是推动工作中所必须的人力成本和管理成本，如聘请监理公司、甲方代表等。 

从表二中可以看出，何市镇6个建新点共占地129.36亩，复垦面积共563.78亩，结余挂钩周转指标434.42亩（因30%结余指标用于乡镇发展，区政府获得可直接利用结余指标394.65亩），区政府回购结余指标共需1.25亿元；基础设施配套需投入2102万元。镇政府可获得39.77亩结余指标用于本镇实际发展需要。

从区政府经济效益上看，回购结余指标及基础设施配套投入共需支出1.46亿元，若按结余挂钩指标35万元/亩交易价测算，434.42亩结余指标价值1.52亿元，基本保证收支平衡，还能打造出6个高标准建设的新农村聚居点，总体上看经济效益可观。从镇政府经济效益上看，按3000元/亩工作经费测算（复垦面积），何市镇共可获得169万工作经费，极大缓解乡镇工作经费不足的现状，同时何市镇还可获得39.77亩结余指标，为何市镇乡村振兴发展提供宝贵的土地要素支撑。

综上所述，挂钩项目无疑首先是一个能保障收支平衡的项目，其次是一个能满足区、镇两级“大局和小局”不同发展需求的项目，且是一个能调动广大干部干事创业激情的项目。

三、合理盈利，公司有干头，中标公司经济效益分析

中标公司经济效益中的收益主要是政府回购结余挂钩指标资金收益和建新点基础设施配套建设收益。中标公司经济效益中的成本主要包括：旧房拆除补助，土地复垦费，过渡安置费，农户参与奖励，建新区占地补偿费，项目验收等技术服务费、建新区测绘、勘测、设计、图纸审查、预算编制等费用，区级部门及镇、村、组工作经费，管理成本、资金成本及相关税费等。 

从表三中可以看出，何市镇6个建新点占地各类补偿款共计451.9万元，拆旧复垦各类补偿款及奖励资金共计2455.9万元。因项目立项、勘测、测绘、验收及其他支出费用名目繁多，项目未验收前无法清算，据与中标公司沟通了解并参照其他区域挂钩项目成本测算，何市镇挂钩项目结余挂钩指标成本预计为20万元/亩左右，且项目成本受项目进度、验收成果、资金使用效率、挂钩项目政策影响较大，但基本符合中标公司的成本预期和盈利预期。

四、加速推进，后续有奔头，下一步工作意见建议

通过对何市镇开展的土地增减挂钩项目经济效益分析，可以得出土地增减挂钩项目是一个群众、政府、公司多赢的好项目，除了良好的经济效益外，挂钩项目复垦的土地可以把原来零散的耕地连片起来，提升土地集约利用率和土地质量，为今后发展现代农业打下坚实基础。同时，通过建新安置，可以彻底改善拆迁村民的居住条件，使村民能够享受到更为舒适便利的基础设施和公共服务设施，也为改善乡村人居环境探索出一条新路。因此，挂钩项目具有良好的经济效益、生态效益和社会效益。而当前何市镇还有6个建新聚居点140户群众强烈要求尽快启动实施。总结前期已开展的工作，有以下意见建议。

一是加大政策宣传力度。增强区、镇、村、组、村民对土地增减挂钩项目工作的认识和理解，让各级真正理解到土地增减挂钩项目所带来的巨大经济效益、生态效益和社会效益。同时，以推进项目为契机，进一步探索农村集体土地的资产效益分配方案和新型农村产权管理模式，还可以探索适当增加农民权益保护内容，扩大农民权益保护范围等，确保“挂钩”工作能够顺利开展，政策红利能够完全释放。

二是完善工作程序制度。当前工作中仍然出现了权责不清、理解偏差、衔接脱节、程序过多等问题，应当全面反思全过程中出现的大小问题，例如参与群众资格如何审定、建房质量如何监督、拆旧建新如何衔接等问题造成了一些不良舆情，也限制了项目正常推进进度，应当尽早补齐制度漏洞。

三是高标准统筹规划。要充分结合各乡镇和村组实际，制订科学的乡村规划和聚居点方案，既要保证聚居点建得起、住得好、配套齐、管得住，也要保证复垦土地有使用价值。例如通过对何市现有6个点位规模分析发现，结余挂钩指标与聚居点规模没有直接关系，挂钩指标结余率最高的点位是仅有24户群众的钟鼓山村点位。而据观察，和平村点位和点灯坳村点位均紧邻场镇，地理条件优越，有成熟的基础设施配套，且村干部对大型聚居点管理有一定经验，因此这2个点位规模适当扩大是符合现实条件的；其余点位地理位置较为偏僻，水、电、气、污水管网、医院、学校等配套不全，盲目扩大规模可能导致一定民生问题。但规模过小，基础设施配套投入又不足以完善聚居点打造需求，因此要科学做好规划，确保规模适度、宜居宜业。

四是尽快启动后续项目区建设。据何市镇挂钩项目数据分析，户均复耕面积达1.76亩，建新点户均占地面积0.4亩，品迭后户均可获得结余指标1.36亩。而何市镇现尚有6个点位140户群众希望参加项目，预计可获得结余指标190亩。而这6个点位均处于三和村、十字村、王家村、育才村等现代农业示范园区核心区，做好这6个点位的文章，还可为现代农业示范园区建设拓展空间、增加亮点、提供助力。当前还面临因启用全国“三调”数据和新土地法实施导致挂钩政策不确定的问题，更需要抢时间、抢机遇、抢政策，确保各方预期收益“落袋为安”。

（作者:何市镇政法委员、副镇长）